Hacia la desescalada del Estado de alarma: ¿flexibilizar la suspensión de plazos de procedimientos administrativos?

POR: CONSUELO DONCEL. PUBLICADO EN: CON ACENTO JURÍDICO

1. La suspensión de plazos de procedimientos administrativos con carácter general, desde el 14 de marzo.

Como es sobradamente conocido, la declaración de Estado de alarma como consecuencia de la crisis sanitaria producida por el virus COVID-19, se articuló a través del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19.

Este Real Decreto 463/2020 supuso el punto de partida de la paralización de los procedimientos administrativos en el ámbito de la Administración Pública.

En este sentido, el apartado primero de la Disposición Adicional 3ª de dicho Real Decreto, tras la modificación operada por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, es muy claro cuando establece que “se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público”. Resulta especialmente relevante, como más adelante veremos, la finalización de esta suspensión, al indicarse que “el cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo”.

Por supuesto, en el apartado segundo se establece que “la suspensión de términos y la interrupción de plazos se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas”.

Por último, en los apartados tercero y cuarto se definen las excepciones que permiten que la Administración, mediante resolución motivada pueda acordar las “medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo”. De igual forma se contempla que “las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios”.

No cabe duda de que nos encontramos ante una situación absolutamente excepcional que requiere un mayor esfuerzo –si cabe- en la interpretación de la normativa dictada al amparo del Estado de alarma[1].

El estudio exhaustivo de los plazos administrativos a la luz de los Reales Decretos 463/2020 y 465/2020 puede encontrarse en este excelente post de Diego Gómez.

Por su parte, la Abogacía del Estado ha venido defendiendo desde el principio que la suspensión opera de forma automática para todos los plazos y para la tramitación de todos los procedimientos con carácter general. Así se pone de manifiesto, por ejemplo, en su Informe de fecha 26 de marzo de 2020[2]. También se ha pronunciado en términos similares la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado[3].

De tal forma que parece existir un cierto consenso en que existe una paralización automática de los plazos administrativos, tanto de los inicios de oficio como a instancia de parte, que solamente pueden continuar en los supuestos previstos en los apartados 3º y 4º del Real Decreto 463/2020, a los que nos referimos anteriormente. Por tanto, aquellos procedimientos administrativos que puedan incluirse en dichas excepciones, no sólo pueden, sino que deben ser tramitados en su totalidad.

Sin embargo, la excesiva rigidez con la que se ha regulado la suspensión de procedimientos, ha hecho necesario que en su aplicación los operadores jurídicos nos hayamos encontrando ante la disyuntiva de interpretar la norma de acuerdo con la situación actual, viéndonos abocados a un escenario de inseguridad jurídica que no ha hecho sino agravar la ya de por sí complicada situación en la que se encuentra la Administración Pública desde mediados de marzo.

Como bien señala Concepción Campos, en “Cómo aplicar la suspensión de plazos administrativos en el estado de alarma: apuntes prácticos”, “debemos llevar a cabo una interpretación coherente con el contexto social, y ante una situación inédita como la actual, sujeta a continuos cambios, exige pensar en el conjunto del procedimiento como herramienta de mantenimiento de la actividad pública, y no tendría sentido paralizar la actividad con anterioridad a su finalización cuando se ajuste a los condicionamientos señalados”.

En términos similares se ha pronunciado José Ramón Chaves en su post “Alarma por la suspensión de los plazos administrativos” (https://delajusticia.com/2020/03/27/alarma-por-la-suspension-de-plazos-administrativos/), al señalar que “sentada la finalidad tutelar de la norma, o sea, de garantía, habrán de rechazarse las interpretaciones restrictivas o gravosas, debiendo optarse por una interpretación pro cives, ya que al fin y al cabo, el particular es la parte débil de la relación jurídica-administrativa y el beneficiario de la medida dispuesta por el legisladorEllo sin olvidar que los plazos siempre tienen un sentido instrumental en el procedimiento y no son un fin en sí mismo”.

Sentado lo anterior, cabe preguntarse si a día de hoy sigue resultando razonable la continuación de la paralización de los procedimientos administrativos.

2. La necesaria flexibilización de la suspensión de plazos administrativos en el ámbito de la Administración Pública.

No cabe duda de que en el ámbito de la Administración Pública hemos pasado por distintas fases desde que se declarara el Estado de alarma. Obviamente, es un escenario desconocido y que ha requerido un importante esfuerzo por todos los que nos dedicamos a ella, a fin de tratar de ir dando respuesta a las problemáticas que nos hemos ido encontrando y a la luz de la normativa que vía Decretos leyes ha venido dictado el Gobierno desde hace ya mes y medio.

Por lo tanto, un mes y medio después, el escenario es claramente otro. Ya el Presidente del Gobierno en su última intervención de antes de ayer, 25 de abril de 2020, manifestó su intención de aprobar un Plan de desescalada, En la noticia se indica, además, que este Plan tendrá lugar  de forma “gradual, asimétrico y coordinado” y abarcará el mes de mayo, y quizá el de junio”.

En todo caso, resulta imposible predecir hasta cuándo se mantendrá vigente el Estado de alarma, pero que en todo caso, ya ha apuntado en alguna ocasión el Presidente del Gobierno, que  “no tendremos el mismo estado de alarma” dando a entender que quizás puedan flexibilizarse las medidas previstas por el Real Decreto 463/2020.

Como decíamos al principio, se indica en el apartado primero del RD 463/2020 que “el cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo”, por lo que mientras dure el Estado de alarma, tenga el alcance que tenga, seguirá manteniéndose esta paralización de los procedimientos administrativos.

Lo cierto es que la paralización de los procedimientos administrativos se prolonga ya demasiado en el tiempo y lo que en un principio se configuró como una garantía de los derechos de los ciudadanos, puede convertirse en justo lo contrario: una –cada vez más-predecible demora en la tramitación de los procedimientos administrativos una vez finalice el Estado de alarma. Las Administraciones Públicas se verán obligadas a reactivar todo aquello que no pudo continuar, produciendo un efecto embudo que si bien ha preocupado en el ámbito de la Administración de Justicia-sobre la que se proponen ya medidas para evitar el colapso de la justicia– no parece preocupar en absoluto en el seno de la Administración Pública. Las únicas voces que se han alzado han sido referidas al ámbito de la contratación pública, como es el caso de José Manuel Martínez, que en este artículo en el que pone de manifiesto que resulta “imprescindible que el Gobierne elimine toda limitación a la tramitación de nuevos contratos públicos e inste a todo el sector público a agilizar la celebración de nuevos contratos para que puedan ejecutarse lo antes posible. Ello contribuirá de manera muy activa a dar cumplimiento al objetivo del RDL 8/2020, de “dar soporte al tejido productivo y social para minimizar el impacto y lograr que, una vez finalizada la alarma sanitaria, se produzca lo antes posible un rebote en la actividad”.

La Administración Pública no se paralizó el 14 de marzo. Ha seguido trabajando desde entonces para seguir prestando el mejor servicio a los ciudadanos en estas graves y difíciles circunstancias. En aquellas Administraciones que han sido cumplidoras con la Administración electrónica y que me atrevo a decir que son la mayoría de ellas (¿cómo es posible que a día de hoy haya Administraciones incumplidoras?), el teletrabajo se ha instalado como norma general y los empleados públicos han continuado su trabajo donde lo dejaron, pero con las limitaciones que hemos venido señalando anteriormente. Precisamente se ha impuesto el teletrabajo para los empleados públicos con carácter general. Si están desempeñando sus funciones con absoluta normalidad, ¿por qué limitar su ámbito de actuación incluso en procedimientos en los que no se ven afectados terceros interesados? ¿Tiene sentido mantener a día de hoy esa limitación de forma tan rígida y radical? A mi juicio, es más lo que se pierde que lo que se gana.

Así de contundente se muestran Vicente Álvarez y su equipo en “Coronavirus y Derecho (XVI): la medida de necesidad relativa a la suspensión de los plazos administrativos” cuando señalan que “una medida de necesidad como la relativa a la suspensión de los plazos administrativos quizá pueda ser adecuada para hacer frente a las consecuencias derivadas de la crisis del coronavirus (COVID-19), si dicha medida sirve para contribuir a la seguridad jurídica. Pero no sólo es inútil, sino verdaderamente contraproducente, cuando sume en la más absoluta situación de inseguridad las relaciones de los ciudadanos con la Administración. Con medidas que no son claras se deja a los ciudadanos solos ante la incertidumbre y avecina innumerables conflictos jurídicos para el futuro próximo”.

El escenario de Estado de alarma es ahora diferente al del 14 de marzo y en ese sentido, la escalada de desconfinamiento debe abordarse también para el ámbito de la Administración Pública. Garantizar los derechos de los ciudadanos pasa también por tratar de agilizar los trámites administrativos y no poner más impedimentos que los que ya se derivan en ocasiones de los propios procedimientos administrativos.

Por eso, la propuesta de lege ferenda que planteamos es que en el Plan de desescalada del Gobierno, deben contemplarse en el ámbito de la Administración Pública medidas de flexibilización de la suspensión de los procedimientos administrativos. Más ahora que nunca los ciudadanos necesitan respuestas ágiles y decisivas, que les aporten más certezas que dudas. Una Administración que no puede –o que no le dejan, más bien- estar al 100% se convierte en una Administración ineficiente que sirve con dificultad los intereses generales que propugna el art. 103 de la Constitución Española.


[1] Cuenta incluso con su propio compendio elaborado por el Boletín Oficial del Estado bajo la rúbrica “Covid 19. Derecho europeo, estatal y autonómico.

[2] En dicho informe la Abogacía del Estado incluso especifica de forma exhaustiva, aquellos trámites que considera suspendidos. Señalando que “los plazos que se suspenden no son solamente aquéllos que se conceden a los interesados para la realización de los trámites que les incumben (por ejemplo, para la presentación y mejora de solicitudes, formulación de alegaciones, aportación de documentos, interposición de recursos, etc.), sino que también se suspenden los plazos establecidos por la normas generales y especiales para que los órganos y autoridades administrativas tramiten los procedimientos”.

[3] En su Nota relativa a “Interpretación de la Disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID19, en relación con las licitaciones de los contratos públicos”,  manifiesta que “la correcta interpretación del citado precepto exige entender que, por su mandato, se produce la suspensión automática de todos los procedimientos de las entidades del sector público desde la entrada en vigor de la norma, cualquiera que sea su naturaleza y, en consecuencia, también de los propios de la contratación pública. Los procedimientos se reanudarán cuando desaparezca la situación que origina esta suspensión, esto es, la vigencia del estado de alarma”.

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